□ 马凤玲
在“双碳”目标引领下，建筑节能改造已成为降低全社会能耗、推动绿色转型的重要领域之一。随着改造规模的扩大，该领域引入合同能源管理和碳排放权交易等市场化机制具有重要意义。市场化的运行依赖完善的法律体系，当前实践中政策推进迅速，但在法治方面依然面临现实阻碍。从立法供给、市场交易到监管执行，一系列法治难题限制着市场机制的发挥，剖析其制度性的根源对于建设规范有序的法治环境至关重要。
立法层级位阶偏低与法律规范体系存在冲突。当前，指导建筑节能改造的规范性文件大多集中于部门规章与地方性法规层面，缺乏国家法律层面的统领规范与刚性约束。《中华人民共和国节约能源法》虽明确了节能原则，但在既有建筑改造领域条款规定比较笼统，缺少可操作的实施细则与责任条款。《中华人民共和国建筑法》侧重点在于工程质量与施工安全监管，对绿色改造等新兴领域规定相对滞后。上位法的缺失使得大量管理办法的法律效力层级较低，难以作为判定经营主体权利义务的有力依据。法律规范体系内部协调性不足，加剧法规适用乱象。各个部门依据自身行政规章行使职权，常常出现规范冲突的情况。现有法律体系中，针对既有建筑改造的强制性规范较为稀缺，大部分项目依赖政策引导而非法律强制，使得市场化运行缺少硬性约束。
节能收益产权模糊与合同能源管理契约运行不畅。市场化运行的核心动力是技术改造生成的节能量转化为可交易的经济收益。我国目前对节能量以及碳排放权的法律属性界定不够清晰，合同能源管理模式中，节能服务公司理论上拥有改造后一段时期内的节能收益权利，既有建筑产权结构繁杂，涉及业主和使用人等众多主体，法律没有清楚界定公共部位改造后的增值收益归属，导致节能量面临产权虚置、归属争议等问题。节能收益缺少清晰的物权法保护，交易基础较为薄弱，对融资可获得性和市场交易活跃度产生影响。信息不对称导致的契约风险显著，基础信息通常在业主方或物业手里，节能服务公司在缔约前难以获得真实全面的数据，使得改造方案设计与实际收益偏差极大。现行法律没有构建强制性既有建筑能耗信息披露制度，市场交易处在不透明状态，且逆向选择风险高。履约过程中因缺乏标准化合同范本和专门法律进行调整，一旦发生纠纷，节能服务公司常常陷入维权困境，违约成本低与司法救济效率不高，阻碍市场信用体系建设。
行政监管职能碎片化与激励机制法治化程度不足。建筑节能改造市场化需依靠严密法治化监管来维护市场秩序。现在的监管体制具有职能碎片化特性，各主管部门在各自的职权范围内运用管理，缺乏统一行政执法主体与协调机制，多方协同衔接不畅，一定程度影响监管整体效能。针对虚标能效和工程质量差等扰乱市场秩序的行为，常常面临行政处罚依据不足或者执法主体不清晰的问题。农村地区以及非公共建筑领域的监管力量薄弱，部分改造项目处在法治监管之外，不仅浪费资源还存在安全隐患。激励机制法治化程度不足，直接对市场预期稳定性产生影响，针对建筑节能改造的财政补贴以及税收优惠等激励措施，很多是以短期政策形式发布，缺乏法律形式的固定化和制度化。政策性激励不确定，经营主体在开展长期投资决策时，很难把激励收益作为稳定法律权利纳入财务模型中，导致社会资本难以进入既有建筑改造领域。发达国家一般借助立法明确规定税收减免幅度与融资担保机制，我国在绿色建筑信贷风险分担方面的专门法律制度有待完善，部分金融机构开展节能改造相关信贷业务时仍存在一定顾虑。
既有建筑节能改造市场化运行面临诸多法治困境。立法层级能够为市场规则确立权威性，明确产权属性、完善契约制度保障交易安全、整合监管职能以及法律化激励措施优化市场环境，这些措施都是解决问题的重点环节。当下法律体系在权利义务的界定、交易规则的透明度和监管的执行力方面仍有完善空间，这些制度性因素对建筑行业迈向绿色高质量发展形成了一定制约。系统破解这些深层次问题，将有利于充分释放市场机制活力，助推行业高效运行。
(作者单位：山东建筑大学法学院)
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